Stadt München und Artikel 5 des Grundgesetzes

Mit Blick auf das Verbot des Münchner Stadtrates vom 13. Dezember 2017, Veranstaltungen zum Thema „Boykott, Entzug von Investitionen, Sanktionen“ (BDS) mit dem Ziel, Organisationen und Personen kommunale Räume zu verweigern und ihnen die finanzielle Förderung vorzuenthalten, hat die Juristin Ingeborg Schellmann eine luzide Stellungnahme abgegeben, die sich so zusammenfassen lässt:

Der Verweis auf die „Arbeitsdefinition Antisemitismus“ ist eine politische Willenskundgebung ohne rechtliche Bindung.

Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit schützt Tatsachen- und Werturteile unabhängig von ihrer Wahrheit. Die Motive der Meinungsäußerung sind unerheblich. Auch polemische und extremistische Äußerungen fallen unter den Schutzbereich. Mit seinem Beschluss vermischt der Stadtrat eine politische Meinung (‚Veranstaltungen zum Thema BDS sind unerwünscht‘) mit der freiheitlich-demokratischen Ordnung gemäß Artikel 5 GG und mehrerer Urteile, so des Bundesverfassungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs. Wer Verwischungen hinnimmt, erteilt dem Stadtrat eine rechtliche Weihe. Einschränkungen der Meinungsfreiheit sind nur durch allgemeine Gesetze sowie durch das Recht auf persönliche Ehre und des Jugendschutzes möglich. Die Stadt München muss begründen, dass allgemeine Gesetze durch BDS verletzt sind.

Das Grundrecht der Meinungsfreiheit steht über dem Mietrecht.

Wenn der Staat Israel im Münchner Ratsbeschluss als jüdisches Kollektiv verstanden wird, kann jede Kritik als Angriff auf das jüdische Volk verstanden werden, zumal da es keine israelische Staatsangehörigkeit gibt, sondern im Personalausweis etwa „jüdisch“ eingetragen ist.

Für die juristische Beurteilung des Münchner Beschlusses ist zunächst das Urteil der Kommunalaufsicht am Zuge.

 Reiner Bernstein, 21. November 2017           

 

Ingeborg Schellmann

Kurze Zusammenfassung einiger wesentlicher Aspekte des Grundrechts der Meinungsfreiheit i. Zshg. mit der BDS Debatte

 I.        Allgemein zur Meinungsfreiheit

Zusammenfassung der Stellungnahme der Humanistischen Union mit eigenen Ergänzungen

 1.    das Grundrecht der Meinungsfreiheit ist nicht nur ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat, sondern „schlechthin konstituierend“ für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung. Es gilt daher auch im Zivil-Recht. (s. Lüth-Urteil des BundesVerfG).

Folge: Das Grundrecht ist z.B. im Mietrecht zu berücksichtigen. Der Mieter kann sich gegenüber dem Vermieter auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit, insbesondere der Informationsfreiheit berufen.

2.    Der Staat ist an das Grundrecht der Meinungsfreiheit sowohl als Träger öffentlicher Gewalt als auch als Teilnehmer im privatrechtlichen Verkehr gebunden, z.B. als Vermieter.

3.    Das Grundrecht der Meinungsfreiheit umfasst das Recht der freien Meinungsäußerung wie auch das Recht auf Information.

4.    Geschützt sind Tatsachen- und Werturteile. Folge: Tatsachenbehauptungen können auch unwahr sein. Sie können sogar offensichtlich falsch sein. Anders wenn sie bewusst unwahr sind.

5.    Geschützt sind Meinungsäußerungen, egal ob begründet oder unbegründet, egal ob emotional oder rational, egal ob wertvoll oder wertlos, egal ob sachlich oder polemisch.

Folge. Wutausbrüche, selbst Hass sind grundsätzlich zulässig.

Zusatz: Selbst polemische und beleidigende Werturteile oder rechtsextremistische Äußerungen fallen in den Schutzbereich, soweit sie als Teil des Meinungskampfes verstanden werden müssen (BVerfG 8.12.2010 EuGRZ 2011,88; Masing JZ 2012,585).  Wer z.B. bei Hassausbrüchen meint, „das ginge nun gar nicht“, mag Recht haben, muss aber hinnehmen, dass dies kein Aspekt der Rechtsordnung ist.

Die Rechtsordnung begründet sich nicht auf Emotionen, sondern auf Werte, für deren Einhaltung Regelungen geschaffen werden. Das Recht ist emotionsfrei. Emotionen sind was anderes als Werte.

Widerstreitende Werte werden ins Verhältnis zueinander gesetzt. (s. Einschränkungen unten)

Die Motive der Meinungsäußerung sind lt. BVerfG unerheblich. Die Kundgabe einer Meinungsäußerung ist also auch dann geschützt, wenn sie ausschl. wirtschaftlichen Ziele verfolgt, z.B. bei rein kommerziell vertriebenen Presseerzeugnissen (BVerfG 31.10.1984 E 68, 226, 233; 28.7.2004 NJW-RR 2004, 1710). Bei der Reklame gilt, dass, wenn sie wertende, meinungsbildende Bestandteile enthält, sie also weitergehende Ziele verfolgt, so wird sie auch von Art. 5 I geschützt (BVerfG 19.11.1985 E 71, 162, 175 – Frischzellentherapie).

6.     Schließlich. nehmen auch Boykottaufrufe am Schutz der Meinungsfreiheit teil, soweit ihnen eine bestimmte Meinungskundgabe zugrunde liegt. Ob diese Form der Teilnahme am Meinungskampf privaten oder altruistischen Motiven dient, ist unerheblich (Erfurter Kommentar, 18. Aufl. 2018 (Anmerkung: die neuste Auflage verweist auf 2018) Art 5 GG Rn 12; BVerfG E 25,256,264)

7.    Ein Eingriff in das Grundrecht liegt nicht nur dann vor, wenn eine Meinungsäußerung verboten wird, sondern auch dann, wenn die Grundrechtswahrnehmung behindert oder nachteilige Rechtsfolgen daran geknüpft werden (BVerfGE 86,128; BVerfG EuGRZ 1992,144).

 8.     Einschränkungen:

Einschränkungen sind nur durch allgemeine Gesetze möglich sowie durch das Recht der persönlichen Ehre und des Jugendschutzes (Art. 5 II GG). D.h. Einzelmaßnahmen zur Unterdrückung einer Meinung sind mit Grundrecht nicht vereinbar. Folge: Die Stadt müsste substantiell begründen, dass allgemeine Gesetze durch BDS verletzt sind. Die politische Bewertung genügt nicht.

Ergänzend hierzu: Allgemeine Gesetze sind solche, die sich nicht gegen die Äußerung einer Meinung selbst richten, sondern solche, die dem Schutz eines umfassenden Rechtsgutes dienen (z.B. Strafgesetze - Beleidigung, Volksverhetzung etc. oder zivilrechtliche Deliktschutz: Eigentumsverletzungen etc. (stdg. Rspr. BVerfg 4.11.2009 NJW 2010, 47 Rn. 54 ff.).

Art. 5 GG ist im Zusammenhang mit anderen Grundrechten zu interpretieren (BVerfG 25.1.1984 E 66, 116, 136).

So hat Vorrang die Achtung der Menschenwürde Art. 1 GG.

Andererseits können andere Grundrechte verstärkend für das Grundrecht der Meinungsfreiheit wirkend.         Eine Verstärkung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung ergibt sich mittelbar aus dem Diskriminierungsverbot des Art. 3 III, soweit dort eine Benachteiligung oder Bevorzugung wegen politischer Anschauungen verboten wird (vgl. ErfurterKommentar Art. 3 Rn. 74; zu Einzelheiten HbStR/Schmidt-Jortzig § 162 Rn. 36 ff.; Sachs/Bethge Rn. 47 f.).

Folge: hier stellt sich die Frage, ob nicht die Einschränkungen der BDS-Kampagne eine Diskriminierung der Rechte der Palästinenser beinhaltet.

Bei Einschränkungen durch allgemeine Gesetze hat der Gesetzgeber die Bedeutung der freien Meinungsäußerung zu respektieren und dem Grundrecht der Meinungsäußerung in dem geplanten Gesetz zu entsprechen.

Grund: Wenn es dem Staat freistünde, welches Gewicht er kollidierenden Regelungszielen und Werten beimisst (z.B. dem Ehrenschutz, dem Jugendschutz, dem Strafvollzug, dem Berufsbeamtentum, der Fairness des Wettbewerbs oder dem Betriebsfrieden), könnte er das Meinungsklima und die Streitkultur des Gemeinwesens unter Berufung auf den Schrankenvorbehalt des Art. 5 II erdrücken. Diese Gefahr hat das BVerfG früh erkannt und daraus das Prinzip der Wechselwirkung abgeleitet. Die allg. G müssen deshalb ihrerseits die Bedeutung der Meinungsfreiheit respektieren und den Anforderungen des Art. 5 I 1 entsprechen. Vor allem aber müssen sie so ausgelegt werden, dass in allen die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Fragen eine Vermutung zugunsten der Meinungsfreiheit bestehen bleibt (BVerfG 15.1.1958 E 7, 198, 208 f. – Lüth).

Es gilt das Übermaßverbot. Daraus leitet das BVerfG eine weit reichende Kontrolle der fachgerichtlichen Rechtsprechung ab. (BVerfG 19.5.1992 NJW 1992, 2409; Erfurter Kommentar Art. 5 GG Rdnr. 18; BVerfG 10.11.1998 NJW 1999,1322; Erfurter Kommentar Art 5 Rn 21 und 25)) Das BVerfG nimmt eine überragende Kontrolle wahr und hat das Recht, Entscheidungen anderer Gerichte zu überprüfen.

Ferner ist das Grundrecht der Meinungsfreiheit nicht teilbar. Es gilt für alle. Die BDS kann hiervon nicht ausgenommen werden.

 

II.        Zur Beschlussvorlage der LH München vom November 2017

Ich möchte hier nicht die ganze Beschlussvorlage begutachten, weil das jetzt zu weit ginge.  Grundsätzlich ist zu sagen, dass die Stadt München eine politische Meinung vertritt, die jedoch keine rechtliche Verbindlichkeit hat. Ferner fällt auf, dass die Vorlage voller Widersprüche ist, wobei politische Haltungen mit quasi-rechtlichem Schein versehen werden. Das schafft Verwirrung.  Hier nur ein paar Aspekte aus nur rechtlicher Sicht.

1)    Die geplanten Maßnahmen betreffen Personen und Organisationen, die BDS unterstützen, bewerben etc.

Damit ist deren Grundrecht der Meinungsfreiheit Art. 5 GG betroffen. Das ist zentral.

2)    Definition „Antisemitismus“

Die Stadt München verwendet einen Antisemitismusbegriff, der nur eine Arbeitsdefinition darstellt, d.h. politisch begründet, rechtlich aber nicht verbindlich ist. Das stiftet Verwirrung, zumal sie auf Quellen verweist, die ihre Meinung nicht stützen. Eine Überprüfung der zitierten Entscheidung des LG München I z.B. ergibt, dass die Bezugnahme auf die Definition nicht tragendes Element des Urteils ist. Das Gericht also keinesfalls die Definition bestätigte.

Der LH München ist deshalb entgegenzuhalten, dass sie Art. 5 GG nicht angemessen berücksichtigt, was seinerseits eine Verletzung der Meinungsfreiheit gem. Art. 5 I GG darstellt. (BVerfG NJW 1992,2409; Preis/Stoffels RdA 1996,210).

Einige rechtsstaatliche Bedenken (Es geht hier nicht um die Bewertung der BDS sondern um die fehlende Rechtsstaatlichkeit der Vorlage der LH München):

„Wahrnehmung von Juden, die sich als Hass gegenüber Juden ausdrücken kann“. Dieses „kann“ ist ein Auffangbecken für allerlei Vermutungen, was dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Klarheit und Konkretheit widerspricht.

·         nicht-jüdische Einzelpersonen; Gänzlich unklar ist, wieso nicht-jüdische Einzelpersonen einem antisemitischen Vorwurf ausgesetzt sein können. Auch dies widerspricht rechtsstaatlichen Grundsätzen.

Es heißt: auch der Staat Israel kann als jüdisches Kollektiv verstanden werden. Das ist eine rechtliche „Falle“, weil dann Kritik an Israel als Kritik des jüdischen Kollektivs verstanden werden kann. Der Hinweis am Ende, dass Kritik an Israel zulässig sei, ist hierzu ein Widerspruch. (Interessant in diesem Zusammenhang, dass es in Israel keine israelische Staatsangehörigkeit, sondern nur eine jüdische Zugehörigkeit gibt, so dass jede Israelkritik in den Augen Israels stets ein Angriff auf das jüdische Volk ist)

Rechtsstaatlich nicht haltbar ist der Begriff des verdeckten Antisemitismus. Genauso wenig wie es eine verdeckte Beleidigung gibt, gibt es einen verdeckten Antisemitismus. Ein solcher Begriff lässt jede Anwendung zu. Das widerspricht dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Konkretheit und Transparenz.

Die geplanten Maßnahmen sind gegen die Wahrnehmung des Meinungsfreiheitsrechts gerichtet. Genau das ist unzulässig. Einschränkungen der Meinungsfreiheit sind nach Art. 5 II GG nur durch allgemeine Gesetze zulässig, d.h. durch solche, die ein besonderes Recht schützen sollen (wie z.B. die Ehre, das Eigentum etc.). Unzulässig ist es, das Recht auf Meinungsfreiheit selbst zu beschränken. s.o. Ziff. 8

3)    Die Stadt München befasst sich nicht mit dem Recht auf Informationsfreiheit und dem Recht, auch „Gegner“ zu Wort kommen zu lassen. So verdeckt sie eine Diskussion über das Recht der Informations- und Meinungsäußerungsfreiheit.

4)    Vor allem setzt sich die Stadt nicht damit auseinander, dass es um einen Boykottaufruf geht (Boykottaufrufe sind grundsätzlich durch Art. 5 GG gedeckt s.o. Ziff. 7). Motive spielen keine Rolle.

Was gilt z.B. wenn einzelne den Boykottaufruf propagieren, ohne sich dem Programm der BDS zu verpflichten?

5)    allgemeine Anweisung an die Verwaltung und die Eigenbetriebe

Mit der Vorlage wird eine verbindliche Rechtsgrundlage für das zukünftige Verwaltungshandeln der Stadt, sowohl als Träger öffentlicher Gewalt als auch als Teilnehmer am privatrechtlichen Rechtsverkehr geschaffen. Die Anweisung ist unklar und nicht konkret und damit rechtsstaatlich nicht haltbar. Sie widerspricht inhaltlich den Grundsätzen der Meinungsfreiheit.

 

III.        Blick in die Zukunft

Die Stadt München wird u.a. die Mietverträge abändern. Die Mieter haben die Möglichkeit zu akzeptieren oder nicht. Letzteres wird höchstwahrscheinlich mit dem Verlust des Mietrechts verbunden sein.

Wird die Klausel akzeptiert, erhält das bisherige rechtsstaatlich nicht vereinbare Vorgehen der Stadt durch die Grundsätze der Vertragsfreiheit eine rechtliche Weihe. Damit wird Art. 5 GG als das „das schlechthin konstituierende“ Element unserer Rechts- und Staatsordnung zur vertraglichen Disposition gestellt. Art. 5 GG wird zum privatrechtlichen Verfügungsgegenstand, ähnlich wie ökologische und sozialstaatliche Regeln unserer Rechtsordnung über den Begriff der „nichttarifären Handelshemmnisse“ zum Verfügungsgegenstand in völkerrechtlichen Verträgen wie den Freihandelsverträgen werden.

Es gäbe noch die Möglichkeit, die Klausel mit dem Vorbehalt einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung zu akzeptieren. Ob das sinnvoll ist, ist zu diskutieren.

Fazit:

Die Lektüre der Beschlussvorlage macht die heftige Diskussion bei attac erklärlich. Die Stadt hat die rechtliche Seite mit der politischen Seite verbunden. Sie hätte sie trennen müssen, etwa so:

Ist das Grundrecht der Meinungsfreiheit auch im Verhältnis zum Boykott der BDS gewahrt? Wenn ja, was das richtige Ergebnis sein müsste, müsste sie die Veranstaltungen der BDS zulassen, könnte allerdings im Einzelfall Verstöße gegen das allgemeine Recht prüfen.

Aus politischen Gründen könnte sie allgemein erklären, dass Veranstaltungen der BDS nicht erwünscht sind.

Da die Rechtslage grundsätzlich für die Zulassung von Veranstaltungen der BDS spricht, hat sie kurzer Hand Politisches mit Rechtlichem verbunden und versucht, ihrer politischen Haltung rechtliche Autorität zu verleihen und bemüht sich nun das auch mit einer rechtlichen Grundlage zu versehen, um dann über die Vertragsfreiheit die betroffenen Personen (Mieter etc.) an die politische Haltung rechtlich zu binden.

Das Vorgehen der Stadt steht darüber hinaus im Zusammenhang mit dem Vorgehen anderer Städte, wie z.B. Frankfurt, Stuttgart und Köln. Da das Grundrecht der Meinungsfreiheit auch in anderer Hinsicht in Gefahr ist und die Stadt vor allem Personen und Organisationen auf ihre Haltung verpflichten will, steht das Grundrecht der Meinungsfreiheit im Vordergrund.

Die Meinungsfreiheit ist konstitutionelles Element der freiheitlich-demokratischen Ordnung.